美國(guó)財(cái)政和貨幣政策的協(xié)調(diào)并沒(méi)有一成不變的框架，實(shí)踐中的側(cè)重點(diǎn)不斷演變。美國(guó)在大蕭條時(shí)期采用了凱恩斯主義，20世紀(jì)30年代至60年代是以財(cái)政政策為主開(kāi)展宏觀調(diào)控，貨幣政策的職能主要是穩(wěn)定金融和配合財(cái)政政策。這種方式的初期效果較好，但經(jīng)濟(jì)最終出現(xiàn)了滯脹。政策面臨困境后，美國(guó)開(kāi)始采用以貨幣政策為主的宏觀調(diào)控工具，財(cái)政回到了周期平衡。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，美國(guó)不得不借助量化寬松等超常規(guī)貨幣政策框架進(jìn)行調(diào)控。新冠疫情期間，美國(guó)又重啟了大幅度的財(cái)政赤字政策，并開(kāi)始重視培育國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，重新定位政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

在我國(guó)的實(shí)踐中，財(cái)政和貨幣通過(guò)職能定位、政策協(xié)調(diào)以及資金、市場(chǎng)和股權(quán)等有形層面相互交融。

同為資金市場(chǎng)的重要影響主體。政府行為影響央行基礎(chǔ)貨幣投放，政府債券是央行操作的重要標(biāo)的。財(cái)政“四本賬”的金額占當(dāng)年GDP的比重達(dá)到35%左右，上收下解都要通過(guò)金融系統(tǒng)。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理將財(cái)政與央行、商業(yè)銀行和金融市場(chǎng)直接聯(lián)系起來(lái)。國(guó)債是金融市場(chǎng)最重要和最有效的抵押品，國(guó)債利率是金融市場(chǎng)的定價(jià)基準(zhǔn)。 

共同構(gòu)筑國(guó)家安全網(wǎng)。貨幣當(dāng)局作為最后貸款人，為市場(chǎng)注入最后流動(dòng)性。存款保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)基金和財(cái)政當(dāng)局在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與應(yīng)對(duì)償付能力風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了更大作用。但是金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)負(fù)債表風(fēng)險(xiǎn)的界限模糊，考慮到貨幣金融系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政的條塊分割，需要在防范與化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行更為密切和復(fù)雜的合作。

通過(guò)鑄幣稅與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)相互聯(lián)系。鑄幣稅是指貨幣發(fā)行者從貨幣發(fā)行中獲得的利潤(rùn)。在央行和商業(yè)銀行二級(jí)貨幣發(fā)行體系下，其表現(xiàn)為金融系統(tǒng)資產(chǎn)與負(fù)債無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利差的累積額，鑄幣稅收入由中央銀行和商業(yè)銀行分享。在信貸配給環(huán)境中，獲得信貸的企業(yè)也享有鑄幣稅收入。當(dāng)貨幣持有范圍超過(guò)本國(guó)居民時(shí)，還存在鑄幣稅收入的跨國(guó)創(chuàng)造與分配。鑄幣稅通過(guò)央行和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)上繳納入財(cái)政體系統(tǒng)籌。財(cái)政是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的最終所有者，除了擁有分紅權(quán)外，還有重大事項(xiàng)管理的權(quán)力和吸收最終風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。

通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融業(yè)務(wù)相互聯(lián)系。政策性金融是介于財(cái)政和商業(yè)性金融中間的金融形式，它以政策性金融機(jī)構(gòu)（我國(guó)包括四大政策性金融機(jī)構(gòu)和政府融資擔(dān)保體系）或者政策性金融業(yè)務(wù)形式呈現(xiàn)，受財(cái)政和貨幣的雙重影響。

我國(guó)的財(cái)政貨幣部門(mén)不是單純的宏觀調(diào)控部門(mén)，金融體系也不是完全的市場(chǎng)化體系，具有鮮明的準(zhǔn)財(cái)政特征。

中國(guó)金融體系的準(zhǔn)財(cái)政特征

我國(guó)有較為嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，存在一定的市場(chǎng)分割。我國(guó)堅(jiān)持產(chǎn)融分離和“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”下的嚴(yán)格牌照管理，形成事實(shí)上的“俱樂(lè)部”式的有限開(kāi)放格局。金融體系以國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和間接融資模式為主，間接融資強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一和共同利益。在金融領(lǐng)域，債券市場(chǎng)分割最為明顯。具體來(lái)看，企業(yè)債、公司債以及中期票據(jù)、短期融資券等分屬?lài)?guó)家發(fā)展改革委、證監(jiān)會(huì)和央行三個(gè)部門(mén)管理。本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，已經(jīng)將企業(yè)債發(fā)行審核職責(zé)劃入證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，有利于統(tǒng)一企業(yè)債和公司債發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，但中期票據(jù)、短期融資券等仍屬央行管理，各類(lèi)債務(wù)融資工具對(duì)應(yīng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施管理仍處于分割的狀態(tài)，制約了債券市場(chǎng)的統(tǒng)一管理。

以政府信用、物的信用等外部信任為主支撐金融體系運(yùn)行。金融的本質(zhì)是基于“信任”的合作。我國(guó)金融體系的信任基礎(chǔ)仍是以政府和物的信用為主，我國(guó)金融發(fā)展充分借助了政府信用，具有政策性和鮮明的“準(zhǔn)財(cái)政”特征。

金融承擔(dān)了較多的政策任務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)?？焖倥蛎?，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了較多的政策任務(wù)。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具、國(guó)家和地方政府的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等金融工具也被創(chuàng)設(shè)出來(lái)并被廣泛應(yīng)用。

高度約束風(fēng)險(xiǎn)事件。我國(guó)不太重視市場(chǎng)出清，防范價(jià)格過(guò)度波動(dòng)和機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出。金融風(fēng)險(xiǎn)處置更重視托管重組等相對(duì)平穩(wěn)有效的方式，政府、市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本。

我國(guó)財(cái)政金融的超級(jí)聯(lián)系和不斷統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行建構(gòu)主義兼具演化色彩。我國(guó)既重視頂層設(shè)計(jì)也重視基層經(jīng)驗(yàn)，既有問(wèn)題導(dǎo)向也有目標(biāo)導(dǎo)向，在“至上而下”和“至下而上”相結(jié)合中推進(jìn)改革發(fā)展。

發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)向下的財(cái)政貨幣協(xié)調(diào)。發(fā)展規(guī)劃是藍(lán)圖，確定我們將做什么。財(cái)政和貨幣是兩個(gè)“錢(qián)袋子”，是實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖的資金來(lái)源，它們既是需求側(cè)逆周期管理工具，也要支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目工程，完成政策性目標(biāo)。

政策傳導(dǎo)是政策體系的優(yōu)化調(diào)整，不斷重復(fù)重要而復(fù)雜的政策協(xié)調(diào)。如果我們能跳出西方“黑箱式”的分析方法，不再假設(shè)微觀主體是獨(dú)立的、利益導(dǎo)向的行為主體，而是穿透金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)回歸行為分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)的宏觀政策調(diào)整具有完全不同的傳導(dǎo)機(jī)理。我國(guó)的政策傳導(dǎo)，不僅是市場(chǎng)行為的適應(yīng)性調(diào)整，更涉及政府政策體系的優(yōu)化調(diào)整；不僅是市場(chǎng)分析，更是具有復(fù)雜性和不確定性的市場(chǎng)與政府及政府不同部門(mén)間的政策博弈分析。

財(cái)政與貨幣金融的協(xié)調(diào)配合，首先是基于財(cái)政和貨幣金融的本質(zhì)規(guī)律以及真實(shí)運(yùn)行后的定位與職責(zé)分工，需要各歸其位，各司其職。這里既有客觀規(guī)律，也有主觀努力和既成事實(shí)的成分。其次是在政策上的協(xié)調(diào)配合，涉及特定環(huán)境下不同政策工具的有效性和可控性的判斷及目標(biāo)任務(wù)的分解等問(wèn)題。最后是在交叉和空白地帶，基于微觀機(jī)制和工作層面的溝通、合作與制衡。

加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政和中央銀行制度，明確職責(zé)分工

我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，正在以高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。目前國(guó)際環(huán)境和世界格局已發(fā)生重大調(diào)整，環(huán)境、人口、技術(shù)等基礎(chǔ)變量也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折性變化，國(guó)家綜合統(tǒng)籌發(fā)展和安全，更加強(qiáng)調(diào)法治和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)型，以債務(wù)擴(kuò)張為主支持的“房地產(chǎn)+出口”的經(jīng)濟(jì)循環(huán)不再具有可持續(xù)性，已逐步轉(zhuǎn)向以股權(quán)投資為主支持的“產(chǎn)業(yè)+消費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

進(jìn)一步考慮到我國(guó)財(cái)政貨幣體系的特殊性，它同時(shí)具備所有者、監(jiān)管者、建設(shè)者和系統(tǒng)穩(wěn)定維護(hù)者等多種角色，政策協(xié)調(diào)不僅僅是宏觀政策層面的配合，還會(huì)涉及系統(tǒng)建設(shè)、國(guó)家安全網(wǎng)和利益格局調(diào)整等多方面的協(xié)調(diào)配合。為此，我國(guó)有必要盡快明確適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的財(cái)政貨幣功能定位與職責(zé)分工。

其中對(duì)財(cái)政而言，有必要盡早就以下重大選擇開(kāi)展研究和謀劃部署。

一是平衡財(cái)政和功能財(cái)政的比重選擇。正常的穩(wěn)定時(shí)期，兩者區(qū)別不大，財(cái)政赤字和債務(wù)率也較為穩(wěn)定。但在特殊時(shí)期，兩者有較大區(qū)別，國(guó)際主要發(fā)達(dá)國(guó)家的赤字和債務(wù)率并不是持續(xù)變化的，而是呈階梯式的變化。本質(zhì)上，它是指在特殊時(shí)期財(cái)政要選擇發(fā)揮制約功能，還是“潤(rùn)滑劑”甚至“助推器”的功能。我國(guó)可以探索構(gòu)建狀態(tài)依存的財(cái)政赤字和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警指標(biāo)，以便更好地應(yīng)對(duì)百年未有之大變局和高質(zhì)量發(fā)展的需要。

二是狹義財(cái)政和廣義財(cái)政的選擇。社會(huì)保障和政策性金融的重要性及影響力不斷提升，財(cái)政是否需要從一般公共預(yù)算為主的狹義財(cái)政，逐步拓展到包含“四本賬”綜合統(tǒng)籌的廣義財(cái)政？目前資金可以在不同賬本之間劃轉(zhuǎn)，“四本賬”已經(jīng)可以在一定程度上統(tǒng)籌，但受制度性和機(jī)制性因素的制約，是否要從事后適當(dāng)延伸到事中甚至事前？

三是維持建設(shè)型財(cái)政還是轉(zhuǎn)向保障型財(cái)政，或者是債務(wù)支撐的建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)向股權(quán)支撐的建設(shè)型財(cái)政。

四是財(cái)政在結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)方面如何發(fā)揮作用?，F(xiàn)在要求強(qiáng)化規(guī)劃、財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)和價(jià)格等政策的協(xié)調(diào)，在共同富裕方面，財(cái)政是否在市場(chǎng)化初次收入分配基礎(chǔ)上強(qiáng)化國(guó)家意志主導(dǎo)下的初次分配。

五是事權(quán)和財(cái)權(quán)的再匹配問(wèn)題。大量事權(quán)集中于市、縣政府，目前依靠龐大的轉(zhuǎn)移支付體系再平衡，地方政府廣義債務(wù)問(wèn)題、財(cái)產(chǎn)稅、所得稅和消費(fèi)稅等收入端改革與省級(jí)以下財(cái)政體制改革還需統(tǒng)籌推進(jìn)。

對(duì)貨幣金融而言，需盡快建立能應(yīng)對(duì)開(kāi)放環(huán)境下轉(zhuǎn)型、泡沫和數(shù)字時(shí)代的貨幣政策框架，提升監(jiān)管效能，強(qiáng)化貨幣與行業(yè)發(fā)展、金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)配合。貨幣政策是短期需求工具，在使用中發(fā)揮功能，它不是供給側(cè)工具，不宜長(zhǎng)期人為地構(gòu)建某種類(lèi)型的收益率曲線(xiàn)或利率結(jié)構(gòu)。不同類(lèi)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要不同的政策工具，甚至需要由不同部門(mén)執(zhí)行，不宜在任何層面都統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)目標(biāo)。長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)應(yīng)在一定程度上區(qū)分供給側(cè)改革和宏觀調(diào)控，區(qū)分逆周期調(diào)控和金融穩(wěn)定。貨幣政策的優(yōu)化，除了將市場(chǎng)作為黑箱尋找不確定環(huán)境中的占優(yōu)博弈策略外，還要打開(kāi)市場(chǎng)黑箱，更好地理解微觀主體和市場(chǎng)運(yùn)作，在關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)進(jìn)行英明決斷。

財(cái)政和貨幣金融的協(xié)調(diào)，是堅(jiān)持兩者在理念和標(biāo)準(zhǔn)有分歧的基礎(chǔ)上的合作，擴(kuò)張和收縮中的主動(dòng)性與被動(dòng)性的配合。貨幣政策是不經(jīng)市場(chǎng)主體許可的、全面的強(qiáng)制性資源再配置，但需要通過(guò)商業(yè)金融體系資產(chǎn)的擴(kuò)張來(lái)間接實(shí)現(xiàn)。金融是基于信任并按照金融業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)信用“無(wú)中生有”的擴(kuò)張和資源再配置。財(cái)政政策是經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序披露后由政府推動(dòng)的資源強(qiáng)制性再配置，可以通過(guò)政府系統(tǒng)的收支行為直接實(shí)現(xiàn)。因此，緊縮時(shí)貨幣的主動(dòng)性強(qiáng)，擴(kuò)張時(shí)財(cái)政的主動(dòng)性強(qiáng)，貨幣的乘數(shù)效應(yīng)高，財(cái)政的可控性強(qiáng)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)都有乘數(shù)效應(yīng)。

宏觀政策目標(biāo)的排序和選擇。以國(guó)內(nèi)目標(biāo)為主，可適度推進(jìn)人民幣國(guó)際化，走向彈性更大的有管理的浮動(dòng)匯率制度。央行以幣值穩(wěn)定為主兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主兼顧通脹目標(biāo)。

常態(tài)下的宏觀政策協(xié)調(diào)配合。常態(tài)化環(huán)境中需要強(qiáng)化自我約束，盡可能依據(jù)規(guī)則進(jìn)行調(diào)控?？梢愿鶕?jù)宏觀形勢(shì)特點(diǎn)，形成財(cái)政和貨幣政策的常規(guī)組合，不但有利于財(cái)政和貨幣部門(mén)的政策操作與協(xié)調(diào)，而且還有助于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，建立市場(chǎng)聲譽(yù)并構(gòu)建預(yù)期管理能力。

極端和重大轉(zhuǎn)型情景下的政策空間、政策配合和救助。可以建立根據(jù)狀態(tài)調(diào)整的不同政策的自我約束體系，分別規(guī)定常態(tài)、轉(zhuǎn)型和極端情景下的政策空間。在應(yīng)對(duì)具有系統(tǒng)性和重要性的沖擊時(shí)，央行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定并以應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)為主，財(cái)政負(fù)責(zé)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并以應(yīng)對(duì)償付能力風(fēng)險(xiǎn)為主，明確中央和地方政府在風(fēng)險(xiǎn)處置中的具體責(zé)任和分類(lèi)分級(jí)響應(yīng)參與流程。建立壓力測(cè)試和危機(jī)狀態(tài)的應(yīng)對(duì)預(yù)案。

做實(shí)做好財(cái)政資金的流動(dòng)性管理。可以將財(cái)政庫(kù)存資金流動(dòng)性管理和財(cái)政債務(wù)管理結(jié)合起來(lái)，豐富流動(dòng)性管理的金融市場(chǎng)工具，更合理地安排短期國(guó)債的發(fā)行間隔和期限結(jié)構(gòu)，通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)買(mǎi)賣(mài)國(guó)債以激活短期國(guó)債市場(chǎng)，提升國(guó)債在金融市場(chǎng)的基準(zhǔn)作用和央行公開(kāi)市場(chǎng)操作中的地位。

規(guī)范帶有股權(quán)投資性質(zhì)的政府基金并推動(dòng)其職能轉(zhuǎn)型。可以具體依托各地產(chǎn)業(yè)基金（母基金）、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)家級(jí)大基金，充分利用地方資產(chǎn)管理公司在困境資產(chǎn)整合方面的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化這些平臺(tái)的政策引導(dǎo)、落實(shí)和反饋職能，提升政策和資源的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換能力，結(jié)合資本市場(chǎng)注冊(cè)制改革，構(gòu)建國(guó)家戰(zhàn)略下的產(chǎn)業(yè)資本良性循環(huán)機(jī)制。

推動(dòng)央行和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)上繳機(jī)制化，協(xié)調(diào)政策性貼息和結(jié)構(gòu)性貨幣政策。合理確定對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的資本充足率的要求，根據(jù)我國(guó)國(guó)情采取差異化監(jiān)管，探索政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)深度合作的更有效的組織方式。

理順國(guó)有金融資本出資人的職能和金融監(jiān)管職能的關(guān)系。以本次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，進(jìn)一步推動(dòng)債券發(fā)行職能的統(tǒng)一和金融基礎(chǔ)設(shè)施管理的統(tǒng)一。對(duì)于金融管理部門(mén)管理的金融基礎(chǔ)設(shè)施等機(jī)構(gòu)，要推動(dòng)“管辦分離”，實(shí)行統(tǒng)一管理，構(gòu)建起出資人“管資本”、金融管理部門(mén)“抓監(jiān)管”、兩者各司其職的管理體制，為構(gòu)建統(tǒng)一金融大市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。

原文章刊發(fā)于《銀行家》雜志2023年第8期「宏觀經(jīng)濟(jì)」欄目

作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所

副所長(zhǎng)